黨的十九大報(bào)告要求，完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線劃定工作。中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》提出，到2020年，全面完成全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定、勘界定標(biāo)，形成生態(tài)保護(hù)紅線全國(guó)“一張圖”，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間。習(xí)近平總書(shū)記指出，要加快劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線三條紅線?！霸谏鷳B(tài)保護(hù)紅線方面，要建立嚴(yán)格的管控體系，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”。

目前，我國(guó)各地已經(jīng)展開(kāi)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作，京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省區(qū)市和寧夏等15個(gè)省區(qū)市的生態(tài)保護(hù)紅線已經(jīng)劃定，計(jì)劃到2020年全面完成全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定、勘界定標(biāo)。與此同時(shí)，由于我國(guó)缺乏關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線制度的全國(guó)性法律法規(guī)，現(xiàn)行法律中對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線制度的規(guī)定較為抽象，使得實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線制度仍然存在一定障礙。目前，我國(guó)部分地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行立法方面的探索，但由于缺少全國(guó)性法律的指導(dǎo)依據(jù)，各地在探索過(guò)程中容易出現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線制度內(nèi)容存在不同或沖突的問(wèn)題。此外，我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線制度還存在與相關(guān)制度銜接的問(wèn)題。因此，要實(shí)現(xiàn)加快劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的目標(biāo)，必須建立和完善生態(tài)保護(hù)紅線制度。

其一，推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線有關(guān)立法。應(yīng)當(dāng)建立健全關(guān)于生態(tài)保護(hù)紅線的法律法規(guī)體系。具體來(lái)說(shuō)，目前我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線的管理制度多以政策性文件的形式存在，少數(shù)存在于法律中的規(guī)定也多是抽象且原則性的內(nèi)容，難以被具體操作。而根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線自身涉及范圍廣以及一條紅線貫穿全國(guó)的特點(diǎn)，我們應(yīng)該通過(guò)法律規(guī)定將中央和地方結(jié)合起來(lái)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的管理，并且，除了要制定生態(tài)保護(hù)紅線制度的綜合性法律法規(guī)外，也要探索制定單行法，兩者相互結(jié)合才能更好地對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線進(jìn)行管理。

其二，建立健全生態(tài)保護(hù)紅線審批程序。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定審批是嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的一個(gè)重要程序。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》中的規(guī)定，生態(tài)保護(hù)紅線的劃定審批制度是指，由各省(自治區(qū)、直轄市)組織專門(mén)的力量，制定生態(tài)保護(hù)紅線的劃定方案，然后將方案交由環(huán)境保護(hù)部(生態(tài)環(huán)境部)和國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門(mén)進(jìn)行審核，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后由各省(自治區(qū)、直轄市)政府發(fā)布實(shí)施。然而，由于《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》屬于規(guī)范性文件，各地在生態(tài)保護(hù)紅線的劃定方面仍存在審批程序和嚴(yán)格程度各異的情況。為解決這一問(wèn)題，應(yīng)該在全國(guó)性的法律法規(guī)中體現(xiàn)專門(mén)的生態(tài)保護(hù)紅線劃定審批程序，使得我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線劃定審批程序的實(shí)施可以得到統(tǒng)一，各地可以通過(guò)統(tǒng)一的程序和標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定紅線區(qū)域。同時(shí)，由于生態(tài)保護(hù)紅線的面積可能會(huì)逐漸增加，因此，制定統(tǒng)一的紅線劃定審批制度也為日后新增的紅線確立了劃定審批標(biāo)準(zhǔn)和程序，以此來(lái)保障形成生態(tài)保護(hù)紅線全國(guó)“一張圖”。

其三，健全生態(tài)保護(hù)紅線的調(diào)整程序。在生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，原則上不能隨意調(diào)整用途和范圍，但是如果因?yàn)樯婕爸卮蟮拿裆Ｕ享?xiàng)目或者國(guó)家戰(zhàn)略所需而需要調(diào)整的，則可以在不影響主體功能定位的前提下對(duì)紅線邊界進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》中的規(guī)定，生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，只能增加，不能減少，因國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項(xiàng)目建設(shè)等需要調(diào)整的，由省級(jí)政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部(生態(tài)環(huán)境部)、國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同有關(guān)部門(mén)提出審核意見(jiàn)后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。通過(guò)健全國(guó)家統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整程序，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整制度，禁止出現(xiàn)一些地方為了本地利益，對(duì)紅線進(jìn)行不合理調(diào)整或進(jìn)行非法“瘦身”的行為。

其四，建立統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)紅線準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》中的規(guī)定，應(yīng)該對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)行嚴(yán)格管控，即生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理；而根據(jù)我國(guó)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》中的規(guī)定，禁止開(kāi)發(fā)是指禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)。因此，禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域并不是完全禁止利用，而是禁止不符合生態(tài)保護(hù)紅線主體功能定位的建設(shè)和開(kāi)發(fā)，也就是說(shuō)，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)應(yīng)該允許不違背和不破壞生態(tài)保護(hù)紅線主體功能的利用行為，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的局面；同時(shí)，由于我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線所劃定的保護(hù)區(qū)域又多集中于我國(guó)較為貧困和落后的區(qū)域，完全禁止利用也可能不利于各地方的脫貧等工作。但是，由于生態(tài)保護(hù)紅線的本質(zhì)是國(guó)家生態(tài)安全保護(hù)的底線和生命線，如果允許在生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域內(nèi)進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用的行為，又似與紅線本質(zhì)上的保護(hù)特征相違背。為解決這些矛盾和沖突，應(yīng)該加快建立國(guó)家統(tǒng)一的紅線準(zhǔn)入機(jī)制，否則就會(huì)出現(xiàn)各個(gè)地方紅線準(zhǔn)入和管理標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，導(dǎo)致紅線的底線性質(zhì)被突破，難以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)的保護(hù)。

其五，處理好生態(tài)保護(hù)紅線制度與相關(guān)制度之間的協(xié)調(diào)與銜接。由于生態(tài)保護(hù)紅線所劃定的范圍較廣，既包括已經(jīng)劃定并有相關(guān)法規(guī)對(duì)其進(jìn)行管理的禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，也包括尚未劃定且沒(méi)有專門(mén)立法對(duì)其進(jìn)行管理的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)，因此容易與管理該范圍的其他法律法規(guī)在內(nèi)容上發(fā)生重疊。如果不處理好這些相關(guān)法律之間的關(guān)系，生態(tài)保護(hù)紅線的立法也就容易出現(xiàn)與相關(guān)法律及制度“撞車”的現(xiàn)象，即不同的法律對(duì)同一個(gè)區(qū)域或行為有著不同或者相互沖突的管理規(guī)定。因此，應(yīng)該梳理清楚生態(tài)保護(hù)紅線制度與相關(guān)制度之間的關(guān)系，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線制度與相關(guān)制度的管理邊界進(jìn)行界定，協(xié)調(diào)和處理好各個(gè)制度之間的關(guān)系。(作者：王燦發(fā) 王哲，分別系中國(guó)政法大學(xué)教授、博士生)