2018年11月27日，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)正式發(fā)布。日前，中國人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人就《指導(dǎo)意見》相關(guān)問題回答了記者提問。

一、制定出臺(tái)《指導(dǎo)意見》的背景是什么？

2008年國際金融危機(jī)表明，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)因規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)復(fù)雜、與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，在金融體系中居于重要地位，如果發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)，將對(duì)金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大不利影響，甚至可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，危機(jī)后有關(guān)國際組織和主要經(jīng)濟(jì)體已就系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管建立了相關(guān)制度安排，如金融穩(wěn)定理事會(huì)(FSB)發(fā)布《降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)道德風(fēng)險(xiǎn)》《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的強(qiáng)度和有效性》《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制核心要素》等一系列文件。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)(BCBS)和國際保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)(IAIS)按照FSB要求，分別發(fā)布了全球系統(tǒng)重要性銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的評(píng)估方法與損失吸收能力要求，開展全球系統(tǒng)重要性銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)評(píng)估工作。美國、歐盟、英國等主要經(jīng)濟(jì)體也專門針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管建立了相應(yīng)制度安排。

從我國情況看，經(jīng)過近年來的快速發(fā)展，部分規(guī)模較大、復(fù)雜度較高的金融機(jī)構(gòu)因與其他金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)度高而居于金融體系核心，對(duì)我國金融體系整體穩(wěn)健性以及服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力具有重要影響。為此，迫切需要明確政策導(dǎo)向，對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的識(shí)別、監(jiān)管和處置作出制度性安排，補(bǔ)齊監(jiān)管短板，有效維護(hù)金融體系穩(wěn)健運(yùn)行。按照黨中央、國務(wù)院決策部署和中央全面深化改革工作安排，人民銀行會(huì)同相關(guān)部門，充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，立足我國金融行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管實(shí)踐，制定了《指導(dǎo)意見》。

二、《指導(dǎo)意見》從哪些方面完善了系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度?

《指導(dǎo)意見》全面貫徹黨的十九大精神，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，明確系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的政策導(dǎo)向，健全宏觀審慎制度框架?！吨笇?dǎo)意見》主要涵蓋三個(gè)環(huán)節(jié)：一是科學(xué)評(píng)估，合理認(rèn)定對(duì)金融體系穩(wěn)健性具有系統(tǒng)性影響的金融機(jī)構(gòu)。二是加強(qiáng)監(jiān)管，降低系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性。三是建立特別處置機(jī)制，確保系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷。

三、《指導(dǎo)意見》適用的范圍是什么?

《指導(dǎo)意見》主要規(guī)范系統(tǒng)重要性銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，以及國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)(以下簡稱金融委)認(rèn)定的其他具有系統(tǒng)重要性、從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。其中，“銀行業(yè)機(jī)構(gòu)”指依法設(shè)立的商業(yè)銀行、開發(fā)性銀行和政策性銀行；“證券業(yè)機(jī)構(gòu)”指依法設(shè)立的從事證券、期貨、基金業(yè)務(wù)的法人機(jī)構(gòu)；“保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)”指依法設(shè)立的從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的法人機(jī)構(gòu)。

此外，《指導(dǎo)意見》還注意與其他規(guī)定相互銜接，在“實(shí)施”部分指出“金融控股公司適用國家有關(guān)金融控股公司監(jiān)管的規(guī)定，但經(jīng)金融委認(rèn)定具有系統(tǒng)重要性的金融控股公司，同時(shí)適用本意見”。

四、相關(guān)部門在完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面如何分工協(xié)作?

《指導(dǎo)意見》指出，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)由金融委在人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)工作的基礎(chǔ)上確定。人民銀行負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)基本規(guī)則制定、監(jiān)測分析、并表監(jiān)管，視情責(zé)成有關(guān)監(jiān)管部門采取相應(yīng)監(jiān)管措施，并在必要時(shí)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督。銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估的數(shù)據(jù)收集、得分計(jì)算和名單報(bào)送，依法實(shí)施微觀審慎監(jiān)管。人民銀行會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)及財(cái)政部等其他相關(guān)單位建立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)特別處置機(jī)制。金融委成員單位之間要切實(shí)加強(qiáng)關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的信息共享和監(jiān)管合作。

相關(guān)部門應(yīng)按照《指導(dǎo)意見》規(guī)定的分工，切實(shí)履行對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理責(zé)任。因相關(guān)部門未履行監(jiān)督管理責(zé)任、或履行監(jiān)督管理責(zé)任不到位而造成重大金融風(fēng)險(xiǎn)，金融委辦公室按程序牽頭啟動(dòng)監(jiān)管問責(zé)。

五、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估與識(shí)別的流程和方法是怎樣的?

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，人民銀行會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)劃定參評(píng)機(jī)構(gòu)范圍，確定評(píng)估指標(biāo)。其中，對(duì)參評(píng)機(jī)構(gòu)范圍規(guī)定了資產(chǎn)占比和機(jī)構(gòu)數(shù)量兩套可選標(biāo)準(zhǔn)；一級(jí)評(píng)估指標(biāo)包括機(jī)構(gòu)規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、復(fù)雜性、可替代性、資產(chǎn)變現(xiàn)等。在評(píng)估過程中，銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)制作數(shù)據(jù)模板，進(jìn)行數(shù)據(jù)收集，計(jì)算參評(píng)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性得分，向金融委辦公室報(bào)送系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)初始名單。人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)可根據(jù)其他定量或定性輔助信息，提出將系統(tǒng)重要性得分低于閾值的金融機(jī)構(gòu)加入系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單的監(jiān)管判斷建議，與初始名單一并提交金融委辦公室。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)名單經(jīng)金融委確定后，由人民銀行和相關(guān)監(jiān)管部門聯(lián)合發(fā)布。金融委每三年對(duì)上述評(píng)估流程和方法進(jìn)行審議并進(jìn)行必要調(diào)整與完善。

六、《指導(dǎo)意見》對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出了哪些特別監(jiān)管要求?

《指導(dǎo)意見》指出，人民銀行會(huì)同銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)針對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出附加資本要求和杠桿率要求，報(bào)金融委審議通過后施行。其中，附加資本采用連續(xù)法計(jì)算，使得系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的附加資本要求與其自身的系統(tǒng)重要性程度相適應(yīng)。根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，人民銀行還可會(huì)同相關(guān)部門視情對(duì)高得分組別系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提出流動(dòng)性、大額風(fēng)險(xiǎn)暴露等其他附加監(jiān)管要求。此外，《指導(dǎo)意見》著力完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)公司治理，從風(fēng)險(xiǎn)管理和信息系統(tǒng)等方面加強(qiáng)監(jiān)管，以促其形成合理承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、避免盲目擴(kuò)張的理性企業(yè)文化。

七、相關(guān)部門如何對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管？

銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)依法對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施日常微觀審慎監(jiān)管。財(cái)政部按規(guī)定對(duì)開發(fā)性銀行、政策性銀行及其開發(fā)性、政策性業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)管。人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)定期對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和壓力測試，并根據(jù)壓力測試結(jié)果視情對(duì)其提出額外的監(jiān)管要求或采取相應(yīng)監(jiān)管措施。人民銀行基于對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)判斷，可建議相關(guān)監(jiān)管部門采取相應(yīng)監(jiān)管措施。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)存在違反審慎經(jīng)營規(guī)則或威脅金融穩(wěn)定的，人民銀行可向該機(jī)構(gòu)直接作出風(fēng)險(xiǎn)提示。必要時(shí)，人民銀行商有關(guān)部門按照法定程序?qū)ο到y(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營策略和組織架構(gòu)提出調(diào)整建議，并推進(jìn)有效實(shí)施，以降低其引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

八、《指導(dǎo)意見》要求系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)建立特別處置機(jī)制的主要考慮是什么?

建立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特別處置機(jī)制，確保系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗時(shí)，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，是妥善解決“大而不能倒”問題的關(guān)鍵。

《指導(dǎo)意見》要求人民銀行牽頭銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)及財(cái)政部等其他相關(guān)單位組建危機(jī)管理小組，負(fù)責(zé)建立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特別處置機(jī)制，推動(dòng)制定恢復(fù)和處置計(jì)劃，開展可處置性評(píng)估。系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)批準(zhǔn)，由人民銀行會(huì)同相關(guān)部門成立風(fēng)險(xiǎn)處置工作小組，進(jìn)行應(yīng)對(duì)和處置。同時(shí)，《指導(dǎo)意見》還明確了問題機(jī)構(gòu)處置原則和處置資金使用順序，以確保處置過程中明晰處置責(zé)任，既要守住底線，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，又要依法合規(guī)，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。

九、《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)將會(huì)對(duì)我國金融業(yè)發(fā)展和金融市場運(yùn)行構(gòu)成什么影響?

在《指導(dǎo)意見》制定過程中，人民銀行會(huì)同相關(guān)部門對(duì)《指導(dǎo)意見》政策影響進(jìn)行了審慎評(píng)估?？傮w而言，《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)是加強(qiáng)宏觀審慎管理的內(nèi)在要求，符合金融監(jiān)管體制改革的總體方向，有助于填補(bǔ)監(jiān)管空白，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)?！吨笇?dǎo)意見》對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)評(píng)估方法進(jìn)行了合理界定，影響的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量較為有限。雖然系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)滿足更為嚴(yán)格的資本、杠桿率等監(jiān)管要求，因此可能會(huì)面臨更高的合規(guī)成本，但從這些機(jī)構(gòu)在金融體系所處地位來看，理應(yīng)受到與其系統(tǒng)重要性程度相一致的監(jiān)管。同時(shí)，人民銀行會(huì)同相關(guān)部門在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)將考慮我國金融機(jī)構(gòu)實(shí)際情況，設(shè)置合理的監(jiān)管要求與過渡期安排，避免短期內(nèi)對(duì)金融機(jī)構(gòu)造成沖擊。長遠(yuǎn)看，《指導(dǎo)意見》有助于督促系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)形成合理承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、避免盲目擴(kuò)張的理性企業(yè)文化，有利于金融業(yè)健康發(fā)展和金融市場平穩(wěn)運(yùn)行。

十、《指導(dǎo)意見》具體如何實(shí)施？

《指導(dǎo)意見》屬于一個(gè)宏觀政策框架，更多的監(jiān)管要求和操作細(xì)節(jié)將在未來的實(shí)施細(xì)則中加以明確?！吨笇?dǎo)意見》發(fā)布后，人民銀行將會(huì)同相關(guān)部門，抓緊啟動(dòng)實(shí)施細(xì)則的制定工作，逐步出臺(tái)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的評(píng)估方法和附加監(jiān)管要求。