2018年11月27日，經(jīng)黨中央、國務(wù)院同意，《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)正式發(fā)布。日前，中國人民銀行有關(guān)負責人就《指導意見》相關(guān)問題回答了記者提問。

一、制定出臺《指導意見》的背景是什么？

2008年國際金融危機表明，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)因規(guī)模較大、結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)復雜、與其他金融機構(gòu)關(guān)聯(lián)性強，在金融體系中居于重要地位，如果發(fā)生重大風險，將對金融體系和實體經(jīng)濟產(chǎn)生重大不利影響，甚至可能引發(fā)系統(tǒng)性風險。因此，危機后有關(guān)國際組織和主要經(jīng)濟體已就系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管建立了相關(guān)制度安排，如金融穩(wěn)定理事會(FSB)發(fā)布《降低系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)道德風險》《系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的強度和有效性》《金融機構(gòu)有效處置機制核心要素》等一系列文件。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(BCBS)和國際保險監(jiān)督官協(xié)會(IAIS)按照FSB要求，分別發(fā)布了全球系統(tǒng)重要性銀行和保險機構(gòu)的評估方法與損失吸收能力要求，開展全球系統(tǒng)重要性銀行和保險機構(gòu)評估工作。美國、歐盟、英國等主要經(jīng)濟體也專門針對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管建立了相應(yīng)制度安排。

從我國情況看，經(jīng)過近年來的快速發(fā)展，部分規(guī)模較大、復雜度較高的金融機構(gòu)因與其他金融機構(gòu)關(guān)聯(lián)度高而居于金融體系核心，對我國金融體系整體穩(wěn)健性以及服務(wù)實體經(jīng)濟的能力具有重要影響。為此，迫切需要明確政策導向，對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的識別、監(jiān)管和處置作出制度性安排，補齊監(jiān)管短板，有效維護金融體系穩(wěn)健運行。按照黨中央、國務(wù)院決策部署和中央全面深化改革工作安排，人民銀行會同相關(guān)部門，充分借鑒國際經(jīng)驗，立足我國金融行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管實踐，制定了《指導意見》。

二、《指導意見》從哪些方面完善了系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管制度?

《指導意見》全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，明確系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的政策導向，健全宏觀審慎制度框架。《指導意見》主要涵蓋三個環(huán)節(jié)：一是科學評估，合理認定對金融體系穩(wěn)健性具有系統(tǒng)性影響的金融機構(gòu)。二是加強監(jiān)管，降低系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)發(fā)生重大風險的可能性。三是建立特別處置機制，確保系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)發(fā)生重大風險時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障其關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷。

三、《指導意見》適用的范圍是什么?

《指導意見》主要規(guī)范系統(tǒng)重要性銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)機構(gòu)，以及國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(以下簡稱金融委)認定的其他具有系統(tǒng)重要性、從事金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)。其中，“銀行業(yè)機構(gòu)”指依法設(shè)立的商業(yè)銀行、開發(fā)性銀行和政策性銀行；“證券業(yè)機構(gòu)”指依法設(shè)立的從事證券、期貨、基金業(yè)務(wù)的法人機構(gòu)；“保險業(yè)機構(gòu)”指依法設(shè)立的從事保險業(yè)務(wù)的法人機構(gòu)。

此外，《指導意見》還注意與其他規(guī)定相互銜接，在“實施”部分指出“金融控股公司適用國家有關(guān)金融控股公司監(jiān)管的規(guī)定，但經(jīng)金融委認定具有系統(tǒng)重要性的金融控股公司，同時適用本意見”。

四、相關(guān)部門在完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管方面如何分工協(xié)作?

《指導意見》指出，系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)由金融委在人民銀行和銀保監(jiān)會、證監(jiān)會工作的基礎(chǔ)上確定。人民銀行負責系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)基本規(guī)則制定、監(jiān)測分析、并表監(jiān)管，視情責成有關(guān)監(jiān)管部門采取相應(yīng)監(jiān)管措施，并在必要時經(jīng)國務(wù)院批準對金融機構(gòu)進行檢查監(jiān)督。銀保監(jiān)會、證監(jiān)會負責系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)評估的數(shù)據(jù)收集、得分計算和名單報送，依法實施微觀審慎監(jiān)管。人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會及財政部等其他相關(guān)單位建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)特別處置機制。金融委成員單位之間要切實加強關(guān)于系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的信息共享和監(jiān)管合作。

相關(guān)部門應(yīng)按照《指導意見》規(guī)定的分工，切實履行對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)督管理責任。因相關(guān)部門未履行監(jiān)督管理責任、或履行監(jiān)督管理責任不到位而造成重大金融風險，金融委辦公室按程序牽頭啟動監(jiān)管問責。

五、系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)評估與識別的流程和方法是怎樣的?

《指導意見》規(guī)定，人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會劃定參評機構(gòu)范圍，確定評估指標。其中，對參評機構(gòu)范圍規(guī)定了資產(chǎn)占比和機構(gòu)數(shù)量兩套可選標準；一級評估指標包括機構(gòu)規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、復雜性、可替代性、資產(chǎn)變現(xiàn)等。在評估過程中，銀保監(jiān)會、證監(jiān)會負責制作數(shù)據(jù)模板，進行數(shù)據(jù)收集，計算參評機構(gòu)系統(tǒng)重要性得分，向金融委辦公室報送系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)初始名單。人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會可根據(jù)其他定量或定性輔助信息，提出將系統(tǒng)重要性得分低于閾值的金融機構(gòu)加入系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)名單的監(jiān)管判斷建議，與初始名單一并提交金融委辦公室。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)名單經(jīng)金融委確定后，由人民銀行和相關(guān)監(jiān)管部門聯(lián)合發(fā)布。金融委每三年對上述評估流程和方法進行審議并進行必要調(diào)整與完善。

六、《指導意見》對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提出了哪些特別監(jiān)管要求?

《指導意見》指出，人民銀行會同銀保監(jiān)會、證監(jiān)會針對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提出附加資本要求和杠桿率要求，報金融委審議通過后施行。其中，附加資本采用連續(xù)法計算，使得系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的附加資本要求與其自身的系統(tǒng)重要性程度相適應(yīng)。根據(jù)行業(yè)發(fā)展特點，人民銀行還可會同相關(guān)部門視情對高得分組別系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)提出流動性、大額風險暴露等其他附加監(jiān)管要求。此外，《指導意見》著力完善系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)公司治理，從風險管理和信息系統(tǒng)等方面加強監(jiān)管，以促其形成合理承擔風險、避免盲目擴張的理性企業(yè)文化。

七、相關(guān)部門如何對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)進行審慎監(jiān)管？

銀保監(jiān)會、證監(jiān)會依法對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)實施日常微觀審慎監(jiān)管。財政部按規(guī)定對開發(fā)性銀行、政策性銀行及其開發(fā)性、政策性業(yè)務(wù)進行監(jiān)管。人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會定期對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)開展風險評估和壓力測試，并根據(jù)壓力測試結(jié)果視情對其提出額外的監(jiān)管要求或采取相應(yīng)監(jiān)管措施。人民銀行基于對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的風險判斷，可建議相關(guān)監(jiān)管部門采取相應(yīng)監(jiān)管措施。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)存在違反審慎經(jīng)營規(guī)則或威脅金融穩(wěn)定的，人民銀行可向該機構(gòu)直接作出風險提示。必要時，人民銀行商有關(guān)部門按照法定程序?qū)ο到y(tǒng)重要性金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營策略和組織架構(gòu)提出調(diào)整建議，并推進有效實施，以降低其引發(fā)系統(tǒng)性風險的可能性。

八、《指導意見》要求系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)建立特別處置機制的主要考慮是什么?

建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的特別處置機制，確保系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)經(jīng)營失敗時，能夠得到安全、快速、有效處置，保障關(guān)鍵業(yè)務(wù)和服務(wù)不中斷，是妥善解決“大而不能倒”問題的關(guān)鍵。

《指導意見》要求人民銀行牽頭銀保監(jiān)會、證監(jiān)會及財政部等其他相關(guān)單位組建危機管理小組，負責建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的特別處置機制，推動制定恢復和處置計劃，開展可處置性評估。系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)發(fā)生重大風險，經(jīng)批準，由人民銀行會同相關(guān)部門成立風險處置工作小組，進行應(yīng)對和處置。同時，《指導意見》還明確了問題機構(gòu)處置原則和處置資金使用順序，以確保處置過程中明晰處置責任，既要守住底線，防范系統(tǒng)性風險，又要依法合規(guī)，防范道德風險。

九、《指導意見》的出臺將會對我國金融業(yè)發(fā)展和金融市場運行構(gòu)成什么影響?

在《指導意見》制定過程中，人民銀行會同相關(guān)部門對《指導意見》政策影響進行了審慎評估。總體而言，《指導意見》的出臺是加強宏觀審慎管理的內(nèi)在要求，符合金融監(jiān)管體制改革的總體方向，有助于填補監(jiān)管空白，防范系統(tǒng)性金融風險?！吨笇б庖姟穼ο到y(tǒng)重要性金融機構(gòu)評估方法進行了合理界定，影響的金融機構(gòu)數(shù)量較為有限。雖然系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)應(yīng)當滿足更為嚴格的資本、杠桿率等監(jiān)管要求，因此可能會面臨更高的合規(guī)成本，但從這些機構(gòu)在金融體系所處地位來看，理應(yīng)受到與其系統(tǒng)重要性程度相一致的監(jiān)管。同時，人民銀行會同相關(guān)部門在制定實施細則時將考慮我國金融機構(gòu)實際情況，設(shè)置合理的監(jiān)管要求與過渡期安排，避免短期內(nèi)對金融機構(gòu)造成沖擊。長遠看，《指導意見》有助于督促系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)形成合理承擔風險、避免盲目擴張的理性企業(yè)文化，有利于金融業(yè)健康發(fā)展和金融市場平穩(wěn)運行。

十、《指導意見》具體如何實施？

《指導意見》屬于一個宏觀政策框架，更多的監(jiān)管要求和操作細節(jié)將在未來的實施細則中加以明確?！吨笇б庖姟钒l(fā)布后，人民銀行將會同相關(guān)部門，抓緊啟動實施細則的制定工作，逐步出臺銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的評估方法和附加監(jiān)管要求。