摸清自然資源“家底”

我國全面實行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記

水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域、無居民海島、探明儲量的礦產(chǎn)資源……從今往后，這些自然資源的所有權(quán)將統(tǒng)一進行確權(quán)登記，我國全部國土空間內(nèi)的各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體將得到清晰界定。近日，自然資源部、財政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)。自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這標(biāo)志著我國開始全面實行自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記制度，自然資源確權(quán)登記邁入法治化軌道。

為什么確權(quán)登記？瞄準(zhǔn)資源管理“痛點”

山水林田湖草是一個生命共同體。《辦法》的出臺，有其深刻的政策依據(jù)和時代背景。

自然資源是生態(tài)系統(tǒng)的主體構(gòu)成要素、重要空間載體和生態(tài)保護的主要對象，它們具有經(jīng)濟、社會和生態(tài)多種屬性，能滿足人類生產(chǎn)、生活、娛樂、審美等需要。然而，過去很長一段時間里，我國的自然資源管理卻存在著自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊的問題。以森林和河流為例，在一些案例中，由于資源產(chǎn)權(quán)不明，使得企業(yè)和個人在使用森林和河流資源時的直接成本小于社會所需付出的成本，從而導(dǎo)致森林被亂砍濫伐、水資源被過度使用，嚴(yán)重不利于資源保護和污染治理。

因此，早在2015年，中共中央政治局審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中就明確指出，“構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權(quán)邊界模糊等問題?！薄掇k法》的出臺，正是針對現(xiàn)有自然資源管理“痛點”，目的則是清晰界定我國全部國土空間各類自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體。自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《辦法》明確劃清了四個“邊界”——劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，劃清不同類型自然資源之間的邊界。

劃清所有權(quán)的“邊界”，統(tǒng)一確權(quán)登記，《辦法》也為建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度奠定堅實基礎(chǔ)?！白匀毁Y源確權(quán)登記的法治化，將推動建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，這一加強生態(tài)保護、促進生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)性制度，將有利于實現(xiàn)山水林田湖草整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理?！弊匀毁Y源部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

怎么確權(quán)登記？建立自然資源登記簿

要給各類自然資源頒發(fā)所有權(quán)證書，如何落實？

《辦法》就此提出了明確意見——自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，要建立自然資源登記簿。自然資源登記簿應(yīng)當(dāng)記載自然資源的坐落、空間范圍、面積、類型以及數(shù)量、質(zhì)量等自然狀況；自然資源所有權(quán)主體、所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代理行使主體、行使方式及權(quán)利內(nèi)容等權(quán)屬狀況等，并關(guān)聯(lián)國土空間規(guī)劃明確的用途、劃定的生態(tài)保護紅線等管制要求及其他特殊保護規(guī)定等信息。

然而，對于森林、山嶺、荒地等歸屬于土地之上的自然資源，對其進行資源調(diào)查和范圍劃定較為容易，但像河流、灘涂、海域等自然資源，其范圍廣大、分界較為模糊，如何對這些特殊的自然資源統(tǒng)一進行確權(quán)登記，成為一大難點。

自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，綜合考慮不同自然資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度以及相對完整的生態(tài)功能、集中連片等因素，《辦法》明確，自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的基本單位是自然資源登記單元。

“森林、草原、荒地登記單元應(yīng)當(dāng)以土地所有權(quán)為基礎(chǔ)。而其他自然資源，如由國家批準(zhǔn)的國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等各類自然保護地按照管理或保護范圍優(yōu)先作為獨立登記單元劃定；水流以管理范圍為基礎(chǔ)，結(jié)合堤防、水域岸線劃定登記單元；濕地按照自然資源邊界劃定登記單元；海域依據(jù)沿?？h市行政管轄界線，自海岸線起至領(lǐng)海外部界線劃定登記單元；無居民海島按照‘一島一登’的原則，單獨劃定自然資源登記單元；探明儲量的礦產(chǎn)資源，固體礦產(chǎn)以礦區(qū)，油氣以油氣田劃分登記單元?！弊匀毁Y源部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。

何時完成確權(quán)登記？5年基本完成全國重點區(qū)域

自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記，也將是對各類自然資源的質(zhì)量、數(shù)量和保護要求的全面摸清，并通過登記的法律手段予以公示明確，落實到每一個產(chǎn)權(quán)人或者使用權(quán)人，為自然資源分類施策、有效保護和開發(fā)利用提供了重要前提。

《辦法》指出，自然登記機構(gòu)要充分利用集體土地所有確權(quán)登記發(fā)證、國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證等已有的不動產(chǎn)登記成果，開展自然資源權(quán)籍調(diào)查，采取疊加的方式，劃清全民所有和集體所有的邊界以及不同集體所有者的邊界；要充分利用全國國土調(diào)查、自然資源專項調(diào)查成果等自然資源調(diào)查成果，獲取自然資源登記單元內(nèi)各類自然資源的坐落、空間范圍、面積、類型、數(shù)量和質(zhì)量等信息，劃清自然資源類型邊界。

自然資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，在登記數(shù)據(jù)的科技支撐上，自然資源部將在國家不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺上，開發(fā)全國統(tǒng)一的自然資源登記信息系統(tǒng)，實現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息的統(tǒng)一管理。屆時，自然資源確權(quán)登記信息將納入不動產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺，實現(xiàn)自然資源確權(quán)登記信息與不動產(chǎn)登記信息有效銜接和融合。自然資源確權(quán)登記信息也將與水利、林草、生態(tài)環(huán)境、財稅等相關(guān)部門管理信息實現(xiàn)互通共享，服務(wù)自然資源資產(chǎn)的有效監(jiān)管和保護。

此外，在本次同步印發(fā)的《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作方案》中，已明確，從2019年起，將利用5年時間基本完成全國重點區(qū)域自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，在此基礎(chǔ)上，通過補充完善的方式逐步實現(xiàn)全國全覆蓋。在確權(quán)登記順序上，將首先對國家公園、自然保護區(qū)、自然公園等各類自然保護地，以及江河湖泊、生態(tài)功能重要的濕地和草原、重點國有林區(qū)等具有完整生態(tài)功能的自然生態(tài)空間和全民所有單項自然資源開展統(tǒng)一確權(quán)登記。

“2019年，將重點對海南熱帶雨林、大熊貓、湖北神農(nóng)架、浙江錢江源、云南普達措等國家公園體制試點區(qū)，長江干流、太湖等開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作?！弊匀毁Y源部有關(guān)負(fù)責(zé)人說。(記者 楊舒)