近日，中辦、國辦印發(fā)了《關于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制的若干意見》(廳字〔2017〕25號，以下簡稱《意見》)，標志著我國資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警工作走向規(guī)范化、常態(tài)化、制度化。記者就此采訪了國家發(fā)展改革委有關負責人。

問：建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制有什么意義？

答：隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴重，生態(tài)系統(tǒng)退化的形勢日趨嚴峻，一些地區(qū)資源環(huán)境承載能力已達到或接近上限。建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制，對國土空間開發(fā)利用狀況開展綜合評價，可以更加清晰地認識不同區(qū)域國土空間的特點和屬性，開發(fā)現(xiàn)狀、潛力和超載狀況，明確區(qū)域資源環(huán)境超載問題的根源與癥結，從而實施差異化的管控與管理措施。資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制的建立，是適應我國國情特點、推動綠色發(fā)展的必然要求，是化解資源環(huán)境瓶頸制約的現(xiàn)實選擇，是提高空間開發(fā)管控水平的重要途徑。長效機制的建立，將切實發(fā)揮資源環(huán)境監(jiān)測預警的引導約束作用，有效規(guī)范空間開發(fā)秩序，合理控制開發(fā)強度，切實將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡，對于堅定不移實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度、加快推進生態(tài)文明建設具有重要意義。

問：圍繞起草《意見》開展了哪些工作？

答：《意見》是建立在前期技術方法研究、在局部地區(qū)試評價、開展政策預研等一系列扎實工作基礎上起草形成的。主要分為以下幾個階段。1.形成總體構想和工作方案。2014年，國家發(fā)改委會同國土資源部、環(huán)境保護部、水利部等部門研究提出有關建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制的總體構想和工作方案。2.研究提出技術方法。委托中科院會同各有關部門科研機構，針對重點難點問題，開展專題研究，研究形成了《資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警技術方法(試行)》。3.開展地方調(diào)查與試評價。赴貴州、浙江、江西等地進行調(diào)研，開展京津冀地區(qū)試評價，了解資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警工作的成效、問題，以及構建長效機制的經(jīng)驗和做法。4.研究建立監(jiān)測預警長效機制。組織相關部門召開監(jiān)測預警機制專題研討會，啟動長江經(jīng)濟帶資源環(huán)境承載能力評價，部署研究建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警長效機制，形成《意見》并報請中央全面深化改革領導小組第三十五次會議審議通過。

問：《意見》主要包括哪些內(nèi)容？

答：《意見》主要包括總體要求、管控機制、管理機制與保障措施等內(nèi)容。

第一是總體要求?！兑庖姟诽岢觯獔远ú灰茖嵤┲黧w功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，建立數(shù)據(jù)庫和信息技術平臺，開展對資源環(huán)境狀況的監(jiān)測評價和預警，解析超載成因并研究提出有針對性的限制性政策，建立手段完備、數(shù)據(jù)共享、實時高效、管控有力、多方協(xié)同的監(jiān)測預警長效機制。同時，明確了要遵循定期評估與實時監(jiān)測相結合、設施建設與制度建設相結合、從嚴管制與有效激勵相結合、政府監(jiān)管與社會監(jiān)督相結合的基本原則。

第二是管控機制。按照激勵與約束并重的原則，《意見》重點設計了綜合配套措施與單項管控措施。其中，綜合配套措施主要是針對紅色預警區(qū)、綠色無警區(qū)以及從臨界超載惡化為超載、臨界超載轉(zhuǎn)變?yōu)椴怀d等有關等級之間相互轉(zhuǎn)變實施綜合管理；單項管控措施主要是針對水資源、土地資源、環(huán)境、生態(tài)和海域等單項評價要素的超載狀況，區(qū)分不同影響因子和情形，實施精細化的管控措施。

第三是管理機制?！兑庖姟分攸c從四個方面設計了管理機制，一是建設監(jiān)測預警數(shù)據(jù)庫和信息技術平臺，實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管、動態(tài)評估與決策支持；二是建立一體化監(jiān)測預警評價機制，針對全國、臨界超載地區(qū)和不超載地區(qū)實施不同頻次的監(jiān)測；三是建立監(jiān)測預警評價結論統(tǒng)籌應用機制，各類評價要素及權重綜合集成得出，并經(jīng)有關部門共同協(xié)商達成一致后對外發(fā)布；四是建立政府與社會協(xié)同監(jiān)督機制，營造全社會齊抓共管、協(xié)同監(jiān)督的良好氛圍。

第四是保障措施。主要明確了加強組織領導、細化配套政策、提升保障能力等工作要求。

問：長效機制的主要特點是什么？

答：長效機制有四方面特點。

一是堅持因地制宜，既對全域國土空間進行定期監(jiān)測預警，也對超載地區(qū)開展加密實時監(jiān)測預警。

二是注重軟硬結合，既要建設好數(shù)據(jù)庫和信息技術平臺等“硬件”基礎，也要健全管理機制、管控措施等“軟件”配套。

三是強化激勵約束，既要讓資源環(huán)境超載地區(qū)受到懲處，也要讓資源環(huán)境改善地區(qū)得到鼓勵。

四是注重形成合力，既要發(fā)揮政府主導作用，又要調(diào)動社會各方面力量的積極性主動性，共同開展監(jiān)測預警。

問：資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警評價技術流程是什么？

答：資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警評價的技術流程如下。

第一步，分別開展陸域評價和海域評價。陸域評價和海域評價均包括基礎評價和專項評價兩部分?；A評價采用統(tǒng)一指標體系，對所有縣級行政單元進行全覆蓋評價。專項評價根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》，分別對優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域進行評價。

第二步，分別確定陸域和海域超載類型。根據(jù)陸域評價和海域評價結果，對基礎評價與專項評價的超載類型進行組合，確定評價縣域的超載類型。

第三步，分別確定陸域和海域預警等級。針對超載類型開展過程評價，根據(jù)資源環(huán)境耗損加劇與趨緩程度，進一步確定陸域和海域的預警等級。其中，超載分為紅色和橙色兩個預警等級，臨界超載分為黃色和藍色兩個預警等級，不超載為無警(用綠色表示)。預警等級從高到低依次為紅色、橙色、黃色、藍色和綠色。

第四步，統(tǒng)籌陸域和海域超載類型和預警等級。將沿?？h域中海域評價結果與陸域評價結果進行復合，實現(xiàn)同一行政區(qū)內(nèi)陸域和海域超載類型和預警等級的銜接協(xié)調(diào)。

第五步，進行超載成因解析與政策預研。識別和定量評價超載關鍵因子及其作用程度，解析不同預警等級區(qū)域資源環(huán)境超載原因，并進行政策預研，為超載區(qū)域限制性政策的制定提供依據(jù)。

問：請您介紹一下對管控機制設計的考慮？

答：《意見》將資源環(huán)境承載能力分為超載、臨界超載和不超載三個類型，以及紅色、橙色、黃色、藍色和綠色五個預警等級，并設計了綜合配套措施與單項管控措施相結合的管控機制。

一是綜合配套措施。綜合配套措施重點對紅色預警區(qū)、綠色無警區(qū)以及預警等級相互轉(zhuǎn)變實施綜合管理。對于紅色預警區(qū)，實施的管控措施最嚴格，包括最嚴格的區(qū)域限批，對嚴重破壞資源環(huán)境承載能力的企業(yè)、管理不力的政府部門負責人、負有責任的領導干部等責任主體都要受到嚴厲處罰。對于綠色無警區(qū)，實施鼓勵性措施，包括研究建立生態(tài)保護補償機制和發(fā)展權補償制度，提高領導干部生態(tài)文明建設目標評價考核權重等。對于預警等級之間相互轉(zhuǎn)變的地區(qū)，超載等級惡化的，參照紅色預警區(qū)的綜合配套措施進行管控；超載等級改善的，將實施不同程度的獎勵性措施。

二是單項管控措施。單項管控措施主要針對土地資源、水資源、環(huán)境、生態(tài)以及海域等要素，目的在于提高資源環(huán)境管控的針對性，超載地區(qū)和臨界超載地區(qū)是管控重點。對超載地區(qū)的管控最為嚴厲，突出的是“懲罰”，目的是遏制趨勢，主要提出了“凍結性”措施、懲戒性舉措、開展限期整改和治理行動等管控要求。對臨界超載地區(qū)的管控嚴厲程度次之，突出的是“預警”，目的是防范惡化風險，主要提出了“防范性”措施、建立風險防控機制等管控要求。

問：請您再介紹一下對管理機制設計的考慮？

答：《意見》主要從四個方面設計了管理機制。

第一，數(shù)據(jù)庫和信息技術平臺。目前，各有關部門正圍繞單項評價要素的監(jiān)測預警搭建信息平臺，為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時共享和動態(tài)更新，實現(xiàn)資源環(huán)境承載能力的綜合監(jiān)管，《意見》提出要整合集成各部門的監(jiān)測數(shù)據(jù)，搭建資源環(huán)境承載能力預警智能分析與動態(tài)可視化平臺。

第二，一體化監(jiān)測預警評價機制。考慮資源環(huán)境承載能力涉及的多個要素之間相互關聯(lián)、相互影響，同時，各個部門、省份都將開展資源環(huán)境承載能力的相關評價，為了確保評價結論的一致性，增強監(jiān)測預警的有效性和精準性,《意見》提出要建立一體化監(jiān)測預警評價機制，實施若干維度的協(xié)同校驗，包括各單項要素評價結論之間、單項要素評價與綜合評價結論之間，以及全國性、區(qū)域性結論與省級和市縣級行政區(qū)結論的互相校驗，并經(jīng)有關部門共同協(xié)商達成一致后對外發(fā)布。

第三，監(jiān)測預警評價結論統(tǒng)籌應用機制。為了發(fā)揮資源環(huán)境監(jiān)測預警的引導約束作用，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡，《意見》強調(diào)將監(jiān)測預警評價結論應用于各類規(guī)劃以及領導干部績效考核等，具體包括幾個方面。一是編制實施經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，要依據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警評價結論，科學確定規(guī)劃目標、任務和政策措施，合理調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規(guī)模和布局。二是編制空間規(guī)劃，要先行開展資源環(huán)境承載能力評價，根據(jù)監(jiān)測預警評價結論，科學劃定空間格局、設定空間開發(fā)目標任務、設計空間管控措施，并注重開發(fā)強度管控和用途管制。三是將資源環(huán)境承載能力納入自然資源及其產(chǎn)品價格形成機制，構建反映市場供求和資源稀缺程度的價格決策程序。四是將資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警評價結論納入領導干部績效考核體系，將資源環(huán)境承載能力變化狀況納入領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計范圍。

第四，政府與社會協(xié)同監(jiān)督機制。為了營造全社會齊抓共管、協(xié)同監(jiān)督的良好氛圍，《意見》對政府與社會提出了明確的監(jiān)督要求。從政府角度，要求國家發(fā)展改革委會同有關部門和地方政府要通過書面通知、約談或公告等形式，對超載地區(qū)、臨界超載地區(qū)進行預警提醒，督促相關地區(qū)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，降低資源環(huán)境壓力。開展超載地區(qū)限制性措施落實情況監(jiān)督考核和責任追究，對于限制性措施落實不力、資源環(huán)境持續(xù)惡化地區(qū)的政府和企業(yè)等，建立信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，依法依規(guī)嚴肅追責。從社會角度，要求資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警評價、超載地區(qū)資源環(huán)境治理等接受社會監(jiān)督，發(fā)揮媒體、公益組織和志愿者作用，鼓勵公眾舉報資源環(huán)境破壞行為。加大資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警的宣傳教育和科學普及力度，保障公眾知情權、參與權和監(jiān)督權。

問：如何保障長效機制能夠高效實施？

答：為保障長效機制高效實施，《意見》從三方面作出了明確要求，并提出了完成重點工作的路線圖和時間表。

一是加強組織領導?！兑庖姟窂娬{(diào)國家發(fā)展改革委在監(jiān)測預警工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，要會同有關部門于2018年年底前建立監(jiān)測預警數(shù)據(jù)庫和信息技術平臺，于2020年年底前組織完成資源環(huán)境承載能力普查，并發(fā)布綜合評價結論，重大事項和主要成效等要及時向黨中央、國務院報告。地方各級黨委和政府要建立主要領導負總責的協(xié)調(diào)機制，適時發(fā)布本地區(qū)監(jiān)測預警報告，制定實施限制性和激勵性措施，強化監(jiān)督執(zhí)行，確保實施成效。

二是細化配套政策。《意見》對各部門提出了相關要求，要按照職責分工，抓緊提出各單項監(jiān)測能力建設方案，完善監(jiān)測站網(wǎng)布設，加強數(shù)據(jù)信息共享；加快制定出臺土地、海洋、財政、產(chǎn)業(yè)、投資等細化配套政策，明確具體措施和責任主體，切實發(fā)揮資源環(huán)境監(jiān)測預警的引導約束作用。

三是提升保障能力?！兑庖姟穼θ瞬抨犖楹徒?jīng)費保障作出了明確要求，要綜合多學科優(yōu)勢力量，建立專家人才庫，組織開展技術交流培訓，提升監(jiān)測預警人才隊伍專業(yè)化水平；同時建立監(jiān)測預警經(jīng)費保障機制，確保資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制高效運轉(zhuǎn)、發(fā)揮實效。